近年来，为深入贯彻落实食品安全“四个最严”要求，全国各级市场监管部门聚焦百姓关注的食品安全持续开展了各类专项整治、监督抽检和执法检查，对发现的食品安全领域违法行为也都能严格按照法律有关规定做到“最严厉处罚”。然而，困扰基层执法实践的问题也时有发生，其中食品经营领域免于处罚规定的具体适用问题显得格外突出。本文结合对法条的理解与自身执法实践中遇到的有关案例对该问题进行梳理，以期能够作为市场监管基层执法实践参考。
一、食品经营领域免于处罚法律依据
基层适用食品经营领域免于处罚的现行有效依据主要有两个。
第一个依据最早出现于2015年4月24日修订的《中华人民共和国食品安全法》有关“法律责任”章节中，后期在全国人大常委会2018年12月29日的修改决定中继续完整保留了该“免于处罚”条款，并且沿用至今，具体内容为“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任”。
另一依据则出现于2015年12月8日原国家食品药品监督管理总局审议通过的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》中。该《办法》在第五章“法律责任”的第五十四条做了如下规定：“销售者履行了本办法规定的食用农产品进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食用农产品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食用农产品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任”。
不难看出，上述两依据规定的条款内容大体一致，主要区别在于：一是法律位阶不同。《食品安全法》属于全国人大常委会制定的法律，其效力远远高于部门规章《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》；二是规定的适用主体不同。《食品安全法》条款内容围绕的是“食品经营者”所作的规定，而《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》免于处罚规定的主体为食用农产品“销售者”。
二、进货查验义务的具体规定
具体执法实践中，对于免于处罚的法律依据所要具备的“有充分证据证明其不知道所采购的食品或食用农产品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源”条件，大部分执法人员都能达成一致意见，争议基本围绕的是何为履行了“进货查验等义务”。所以在具体条件适用前，搞清楚进货查验等义务具体包含有哪些义务显得尤为重要。
《食品安全法》规定的进货查验等义务集中在第五十三条、第六十条和第六十五条，具体规定了食品经营者、食品添加剂经营者、食品经营企业、从事批发业务的食品经营者以及食用农产品销售者五种食品经营主体的义务。具体可以归纳为如下表：
主体名称 | 应履行的义务 |
食品经营者 | 查验供货者的许可证 |
查验采购食品的出厂检验合格证或者其他合格证明 | |
食品添加剂经营者 | 查验供货者许可证 |
查验购货产品合格证明文件 | |
建立进货查验记录制度，并保持相关记录和凭证 | |
食品经营企业（统一配送的，可由总部统一查验） | 查验供货者的许可证 |
查验采购食品的出厂检验合格证或者其他合格证明 | |
建立进货查验记录制度，并保持相关记录和凭证 | |
从事食品批发业务的经营企业 | 查验供货者的许可证 |
查验采购食品的出厂检验合格证或者其他合格证明 | |
建立进货查验记录制度，并保持相关记录和凭证 | |
建立食品销售记录制度，并保持相关记录和凭证 | |
食用农产品销售者 | 查验供货者的许可证（这里应指资质材料） |
查验采购食品的出厂检验合格证或者其他合格证明（这里应参照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》有关规定） | |
建立进货查验记录制度，并保持相关记录和凭证 |
《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》重点对食用农产品有关销售经营单位规定了进货查验等义务，法条规定在第二十六条，具体归纳后也可形成如下表：
主体名称 | 应履行的义务 | |
食用农产品销售者 | 查验相关证明材料 | 食用农产品供货者的社会信用代码或者身份证复印件 |
食用农产品产地证明或者购货凭证 | ||
合格证明文件 | ||
建立食用农产品进货查验记录制度，并保存相关记录和凭证（统一配送企业可由总部查验记录） | ||
从事食用农产品批发业务的销售企业 | 查验相关证明材料 | 食用农产品供货者的社会信用代码或者身份证复印件 |
食用农产品产地证明或者购货凭证 | ||
合格证明文件 | ||
建立食用农产品进货查验记录制度，并保存相关记录和凭证 | ||
建立食用农产品销售记录制度，并保存相关记录和凭证 | ||
综上，不难看出《食品安全法》规定的一般食品经营者、食品添加剂经营者、食品经营企业、从事批发业务的食品经营者应履行的义务都较为明确，也不难理解，存在理解难点的只有食用农产品销售者的具体义务。而《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定的查验“相关证明材料”具体指的是哪些证明材料也需要进一步明晰。
在此，我们首先需要明确的是《食品安全法》规定的食品经营者应包括所有食品经营主体，具体来说既包括了企业，也包括了个体工商户，还包括了食用农产品销售者。《食品安全法》第五十三条第一款规定的“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”，是对所有食品经营主体规定的基本义务，所有食品经营主体都应遵守，即使是将食用农产品销售者进货查验记录义务以单独的第六十五条表述出来，也不影响其对基本义务的遵守。食用农产品具有鲜活易腐、保质期短、不经过工业加工等特点，是规定其需要建立进货查验记录制度的原因，而非区别履行基本查验义务的借口。
鉴于国家对食用农产品交易的特殊规定，如销售可以不需办理食品经营许可等，在对其基本义务规定的现实履行方面不应和其他一般预包装食品完全一致，具体内容在《食品安全法》中也未详细规定，所以应结合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的具体规定加以解释和细化，这也正是总局出台本《办法》的用意和依据。笔者通过对该《办法》全文进行梳理，加以体系解释，重点结合第十二条、十三条、十四条和十五条得出结论，认为食用农产品相关证明材料应包括食用农产品供货者的社会信用代码或者身份证复印件，食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件。其中，食用农产品产地证明包括但不限于食用农产品生产企业或者农民专业合作经济组织出具的产地证明、村民委员会或乡镇政府等出具的产地证明以及无公害农产品、绿色食品、有机农产品、农产品地理标志等食用农产品标志上所标注的产地信息等；购货凭证包括但不限于供货者提供的销售凭证、销售者与供货者签订的食用农产品采购协议等；合格证明文件包括但不限于有关部门出具的食用农产品质量安全合格证明、集中交易市场抽检报告或者快速检测报告、监督抽检或自行送检的检验报告、自行检验的报告、供货者质量保证书或质量承诺书等。
三、执法实践中是否属于履行进货查验等义务的具体判断
正如上述，《食品安全法》对一般食品经营者不同形式经营主体应当履行的义务比较清晰明确，免罚条款也有具体的规定，适用上不存在特殊困难。关键困扰基层执法实践的是销售食用农产品如何适用免罚条款存在较多争议，争议观点主要分为以下几种：
一种观点认为，食用农产品具有鲜活易腐、非工业化生产、流转消费速度快等突出特点，结合日常生活经验判断，作为食用农产品销售者难以像《食品安全法》中规定的一般食品经营者一样履行查验合格证明文件义务，故《食品安全法》规定的该义务应不包括食用农产品销售者。现实生活中，食用农产品销售者大多为社会底层群众，文化水平低、法律意识不强，经营的食用农产品货值往往都很小，故持有这部分观点的人员认为，法律也要尊重生活实际，只要食用农产品销售者能够提供进货凭证，说明进货来源，就能实现有效追溯，不需要再查验其他合格证明文件，也不需要建立进货记录，就能适用《食品安全法》第一百三十六条的免罚条款。至于违反《食品安全法》第六十五条，未建立进货查验记录制度的食用农产品销售者，应适用《食品安全法》第一百二十六条罚则的有关规定进行处罚，不能与免罚条款中的“查验进货等义务”混淆等同。
第二种观点认为，《食品安全法》第六十五条规定的食用农产品进货查验记录和凭证保存义务，是对食用农产品销售者应尽义务设定的专门条款。除此之外，《食品安全法》并无专门规定食用农产品销售者其他义务，故食用农产品销售者只要能提供其履行进货查验记录义务的记录和凭证，无需其他材料就能满足免于处罚的条件。
笔者对于前两种观点均不能认同。
第一种观点看似合乎情理，实则于法无据，也不符合食品安全“四个最严”要求，某种层面上更是置人民群众切身利益不顾，具体履职过程中甚至存在渎职的可能。这种观点对于食品安全全链条追溯无益，也无法达到《食品安全法》保障公众身体健康和生命安全的目的。不仅不能营造良好的营商环境，反倒会破坏市场经济秩序，恶化当地营商秩序。
第二种观点则是对食用农产品销售者定义的片面理解，没能正确处理食用农产品销售者与食品经营者以及特别规定与一般规定之间的联系。食用农产品销售者在定义上与食品经营者应是被包容与包容的关系，在构成食用农产品销售者定义前提下，应先满足食品经营者的定义，而不能将二者对立起来。如若将二者对立，食用农产品销售者也就无法适用《食品安全法》第一百三十六条免罚条款中规定的“食品经营者”这类主体。
在笔者看来，《食品安全法》第六十五条是对食用农产品销售者义务的特别规定，第五十三条第一款则是对全体食品经营者的普通规定，两个法条规定的内容并不矛盾，应是相互补充的关系。特别规定也只有在与普通规定相矛盾时，才能优先适用特别规定。综合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的详细规定，不难看出食用农产品销售者免于处罚条件在履行“进货查验等”义务方面必须做到全面履行查验供货者资质材料、查验相关合格证明材料、制定进货查验记录和保存相关进货凭证等要求缺一不可。只有符合上述履行上述义务要求，才能考虑适用免罚条款。
作者 | 福建省南平市光泽县市场监管局 元谊刚
来源 | 梁仕成谈市监
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 赵静
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
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