商洛职业技术学院师范教育系 副教授
关键词：学前教育三年行动计划；贫困地区；公办幼儿园；教师队伍
基金项目：陕西省教育厅2018年学前教育研究立项重点项目《学前教育"三年行动计划"背景下贫困地区幼儿园教师队伍建设研究》（项目编号：ZdKT1805）。
引言
贫困地区学前教育的普及和发展是我国学前教育事业发展的一个难题，随着三期学前教育三年行动计划的连续实施，贫困地区幼儿园数量和入园率都有了大幅度的增长，但同时幼儿教师队伍存在的问题也日益凸显。专家预测2021幼儿园教师供需矛盾最突出，专任教师需要补充198.97万名，对于贫困地区的幼儿园来说这个压力也是必须面对的现实。
幼儿园教师队伍及其质量决定着学前教育质量，是否具有一支稳定专业化、高素质的幼儿园教师队伍是保障学前教育质量的关键。贫困地区幼儿教师队伍受政治、经济、 环境、文化等多种因素的影响，历史欠账很多，与发达地区的幼儿教师队伍之间存在很大差距。为深入了解与分析贫困地区幼儿教师队伍的配备现状，本研究选取了贫困面积大、贫困程度深、7个县区都是国家级贫困县的商洛市为样本。基于公办幼儿园的发展情况是考察学前教育公益性和质量状况的重要指标，本研究在商洛市六县一区选取了12所县城公办园和10所乡镇公办园作为调查对象，采用问卷调查与访谈调查相结合的方法，共发放了60份《园长调查问卷》，有效率为93.33%；发放了500份《幼儿园教师调查问卷》，有效问卷426份，有效率为85.2%；对商洛市部分教育主管部门领导、幼教专干、幼儿园园长、幼儿园教师进行了深度访谈。拟以商洛市公办幼儿园教师队伍配备现状调查为依据，在分析其面临的问题和困难的基础上提出了发展对策与建议，以期为商洛市乃至整个贫困地区学前教育事业发展提供一定的参考与借鉴。
"学前教育三年行动计划"是国家大力推进学前教育的重要政策部署，是各级政府推进学前教育改革和发展的动员令，是国家谋划未来学前教育发展的基础和平台。实施三期行动计划，是推进教育扶贫，从人生早期阻断贫困代际传递，促进全面建成小康社会的重大举措。有着39.82万贫困人口的商洛市一直都把"加强教师队伍建设"列为三期学前教育行动计划的重要任务，通过三期学前教育行动计划的实施，幼儿园专任教师配备人数有了显著提升（详见表1)数据显示。
公办幼儿园主旨是公益性，即反映公众利益和教育要求，民办幼儿园绝大多数在现实运作中都可能把利润作为其第一目的，因而本研究选取的商洛市公办幼儿园教师配备情况一定程度上体现了商洛市幼儿园教师队伍的较高水平。三期学前教育行动计划实施以来，商洛市幼儿园教师队伍虽然专任教师数量得到一定扩充，但调查结果显示仍存在一些亟待解决的问题。
（1） 幼儿园教师数量依然严重短缺
由表 2可知，商洛市师幼比虽然持续下降，但是一直都高于陕西省总体师幼比。截至2018年底商洛市有幼儿园专任教师 4730 人，在园幼儿84811人，师幼比为17.93：1。根据教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（2013）规定小、中、大班生师比的最大限额为 12.5、15、17.5，均值为15，这与 2008 年联合国儿基会提出的生师比标准基线为15 相一致。依据1：15的师幼比，2018年底商洛市幼儿教师数量缺额为924。2019年，全市 7 个县（区）特岗补充学前88人，行政补充学前29人，总计补充教师117人，由此可见幼儿教师补充数量严重不足。另外,一方面三期"学前三年行动计划"的实施，使新建幼儿园数量快速增长；另一方面"全面二孩"政策的实施又使一部分女教师流失或休假，这些原因使得原本数量就不足的幼儿教师队伍面临更加严重的人员短缺问题。
（二）幼儿园教师专业素质整体偏低
教师有无教师资格证、学历与职称情况以及专业是否对口等都是教师专业素质的核心评价标准。调查显示，商洛市公办幼儿园教师专业素质整体偏低，具体情况以各项数据统计说明。
1.幼儿教师资格证持有率偏低
教师资格证是教育行业教师从业的许可证，是教师获取教师岗位的法定前提。它不仅只是教师是否能够加入教师队伍的符号化表征，它同时也反映了教师专业知识和能力的达标情况。调查结果显示，426名公办幼儿园教师，持有教师资格证的338人，持有幼儿教师资格证的96人，占到总人数的23%。
2.幼儿教师专业对口率低，分布很不均衡
教师的专业背景是衡量教师质量的重要指标，幼儿园教师的对口专业就是学前教育专业。本次调研的426名公办幼儿园教师，具有学前教育专业背景的教师仅有164名，占38% 。2015年全国有学前教育专业背景的专任教师占专任教师总人数的65.67％[8]可见商洛市公办幼儿教师专业对口率低下。
另外，调研发现，38%有专业背景的教师分布很不均衡，园际之间差距较大。有专业背景的教师大多集中在市、县的优质园，有相当数量的乡镇幼儿园就没有学前教育专业出身的教师。例如，某示范S幼儿园，该园目前共有89名正式教师，其中学前教育专业背景的有42人，占47.1％；而Ｈ幼儿园，是一所乡镇中心园，该园有23名正式教师，没有一名学前教育专业背景的教师，23人都是普师毕业，中小学转岗过来的。教师专业对口率低容易导致教师对幼儿教育的规律认识不到位，不利于科学保教工作的开展，还容易助长"小学化"倾向。
3.教师整体学历水平比较高,但质量欠佳
教师的学历高低在一定程度上反映了教师综合素质的高低。本次调研的426名公办幼儿园教师中，本科及以上（包括本科）学历者占41％，专科学历占 36%；其中大专以下的占到23%。
调查数据显示：商洛市幼儿教师的整体学历比较高，但在访谈中笔者了解到整个幼儿教师队伍中第一学历以中专学历者居多，大部分教师的大专或本科学历是通过函授、自考、网络教育等形式取得的，整体学历质量欠佳。
4.幼儿教师职称结构不合理，低职称人员偏多
专业技术职称作为教师素质能力的参考指标，在一定程度上反映教师的专业能力。在调研的426名教师中，有小学一级以上职称的教师占总人数的21%。
5.补充幼儿教师的报考条件设定不甚合理
教师队伍实行"凡进必考"政策，从幼儿教师的补充渠道来看，近几年全市补充的幼儿教师主要来源于社会公开招录和中小学教师转岗渠道。但调研发现补充幼儿教师的报考条件设定不甚合理，以2019年为例，商洛市教师招考报考条件中"院校要求师范和非师范类均可，非师范类毕业生须为本科"（其中商州区乡镇公办幼儿园有15名幼儿教师名额，报考不限专业）。这样的报考条件对毕业院校和专业背景都未加以限制的结果是新入职幼儿园教师的学历水平虽然在提高，但却不利于补充具有师范教育和学前教育专业背景的教师，上海师范大学教务处处长高湘萍说"专业能力的养成、情感的认同都需要经过一个阶段，幼儿教师是一份既讲能力也讲情怀的工作。"设定条件不合理让更多非师范生或非专业人群填补师资缺口，满足了数量的需求却忽略了质量保障。
（三）幼儿园教师队伍缺编现象严重
编制是我国教师人事管理制度的核心内容，是影响我国教师人事管理实践与教师待遇的重要因素。对于教师的职业稳定感和安全感至关重要。通过本次调研笔者认为商洛市公办幼儿园教师队伍中缺编现象非常严重，现有的编制名额分配很不均衡，县际之间、园际之间存在较大差异。访谈中了解到除了商洛市幼儿园编制充足外，其余各县、区幼儿园编制都不同程度缺额，尤其是城区新办园和乡镇园编制缺额较大，本次调研中有几个典型数据可以例证。
1.某县新建公办幼儿园，2018年开园，现有262名幼儿，36名教职工，专任教师30人，其中外聘教师15名；
2.某县幼儿园133名职工，正式职工89人，其中外聘教师44人；
3.某县教育局主管幼教的工作人员反映某镇公办中心园38名教师，其中外聘教师34人。
从上述数据可以看出，县城、乡镇幼儿园严重缺编。调研中受访人员普遍认为，编制问题是幼教师资配备的首要障碍，由于岗位缺编，外聘教师的质量无法得到保障，教师队伍也不稳定、流动性大；幼儿园自聘教师的工资由幼儿园承担，对于经费来源缺乏的幼儿园，资金会更加紧缺，严重制约了幼儿园的建设与发展。
习总书记把"更好的教育"放在了人民期盼之首，要实现"更好的教育"就必须有更好的教师。贫困地区幼儿教师队伍在全国幼儿教师队伍里一直都是滞后的，全国幼儿教师队伍存在的问题在贫困地区都是有过而无不及。实施三期学前教育行动计划，国家也提出要"重点支持贫困地区和薄弱环节"，那么贫困地区就要借政策东风，逐步补足配齐幼儿教师队伍。结合本次调研所发现的商洛市幼儿教师队伍存在的几个突出问题，笔者对贫困地区幼儿教师队伍建设，有以下几方面建议：
（一）各级政府要合理配置权责，构建贫困地区幼儿教师队伍建设的财政保障体系
教师的编制问题是贫困地区幼儿教师队伍建设的一个关键问题，而缺编严重的根本性原因就在于财政保障不足。庞丽娟老师在她的研究中明确指出"在很多财政实力薄弱、长期依靠中央转移支付的中西部欠发达和贫困地区，不少县级财政实质都是'吃饭财政'，乡镇政府更是无财力可言。我国学前教育管理责任落到乡镇一级后，学前教育事业发展难以有效落实"。贫困地区的地方财政一直是吃紧的，公办幼儿园教师编制核定数量要由县级财政买单，本就捉襟见肘的财政面对需新增的教师编制往往力不从心。比如我们在走访县教育局过程中就有市局某领导说也知道教师缺编严重，但是政府没有给编制，教育局也无能为力。
庞丽娟老师建议"经济社会发展水平越低，财政保障的责任主体重心应该越高。对于贫困地区要将行政管理的责任重心从乡镇提升到县级政府；统筹管理的重心进一步提升到省级政府。"因此各界有识之士要多方呼吁各级政府要合理配置权责，构建贫困地区幼儿教师队伍建设的财政保障体系，逐步解决贫困地区幼儿教师的编制问题，以减少师队伍的流动性。
（二）贫困地区的地方政府要健全补充机制，使幼儿教师补充工作规范化和制度化
教师数量短缺的问题一直都是三期行动计划要重点解决的问题，贫困地区要在短时间内解决幼儿教师队伍长期遗留的问题着实不易，因此，建议贫困地区的地方教育行政、编制、人事等部门应结合本地学前教育发展实际，制定适合本地的幼儿教师补充规划，使幼儿教师补充工作规范化和制度化。
首先，要核定幼儿教师的编制标准。幼儿教师编制标准的核定，是补齐配足幼儿园教师需解决的首要问题。贫困地区的地方政府应要求各级教育部门摸清本地各级公办有幼儿园教师缺额情况，对缺额情况要有精准数字，根据《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》，结合本市实际情况，完善相关政策，出台下发核定幼儿教师编制标准的相关文件，合理确定本地幼儿园的师生比，核定公办幼儿园教师编制。虞永平教授指出"学前教育三年行动计划要切实防止'护短'意识和'名誉'意识。"只有精准幼儿园教师缺额数量，才能让相关部门直面问题，为进一步解决问题提供重要依据。
其次，充分利用地方高校学前教育专业的潜在资源。陕西省二期行动计划明确提出要"建立高等学校与地方政府、幼儿园联合培养教师的新机制"，贫困地区的地方政府要充分发挥政府职能，一方面由政府出面协调，利用地方高校学前教育专业资源，给有教师缺额的幼儿园和高校牵线建立实习基地，由各高校学前教育专业学生错峰顶岗实习，一定程度上缓解教师数量不足的压力。另一方面，地方政府可以出台相关政策，与高校建立联合培养机制，如定向、委托培养，对高校毕业持有幼儿教师资格证书的学生登记注册，选拔较优秀学生成为人事代理性质教师，享受事业单位工作人员待遇等。这样既能逐步解决贫困地区幼儿教师长期数量不足的问题，也能从源头上保障了未来幼儿教师队伍的质量问题。
再者，政府要统筹调整编制，使编制的效能最大化发挥作用。《商洛市第三期学前教育行动计划（2017—2020年）》提出的"建立县域内编制动态调整机制，调剂出的编制，优先用于补充公办幼儿园"值得贫困地区地方政府借鉴。一方面可以让有富余编制的中小学教师转岗到幼儿园，这样既补充了幼儿教师的数量，又缓解了幼儿教师队伍缺编的压力，另一方面也可以在其他领域进行编制调整，比如对有些单位在编不在岗的人员进行清理，对一些人浮于事的岗位进行撤并等，这样调剂出的编制，可以用来补充幼儿教师队伍教师编制。
（三）贫困地区要采用多种途径提高幼儿教师质量
专业化、高素质的幼儿园教师队伍是保障学前教育质量的关键。贫困地区幼儿教师队伍建设在解决的数量问题的同时也要采用多种途径提高幼儿教师质量。
首先，在幼儿教师入口上要把严关。贫困地区在每年幼儿教师招聘时，为了确保当地学前教育事业的质量，一方面应该明确要求应聘者必须具有幼儿园教师资格证书，既然教育部颁布的《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知规定》"严禁聘用不具备教师资格的人员担任专任教师"，幼儿园教师资格证作为幼儿园教师从业的基本条件，那么贫困地区也不应以任何理由不遵守；另一方面，逐步设定应聘者教育背景限制，如果不具备要求应聘者具有学前教育专业背景条件，就应至少设定要有师范教育背景。只有在幼儿教师入口上设定一定的专业限定，才能促使幼儿教师队伍逐步专业化。
其次，提升幼儿教师职后培训质量。职后培训是提高幼儿教师专业素养的重要途径，贫困地区幼儿教师尤其需要针对性和实效性的培训。转岗教师在贫困地区幼儿教师队伍中占一定比例，大量轮番式的批量理论培训无益于贫困地区幼儿教师的专业实践能力和专业素养的提升。本次调研中认为"培训内容脱离实际"占到48.9%，访谈中有园长和教师就说有的培训老师的课都听了好几次了，园内教师人手本来就缺，所以"宁愿不要这样的培训名额"，因此，相关部门要重视培训实效性，要创新培训形式为幼儿教师专业发展提供针对性的帮助与支持。如新入职教师需要完成角色转换和适应幼儿园工作实际的持续培训，"以老带新"的园本培训就非常有效，转岗教师更需要有选择地进行"临床实践"式的培训，对于骨干教师则需要引领式的教研培训。总而言之，要优化幼儿教师的职后培训质量。
（四）要加强贫困地区幼儿教师队伍建设的督导评估力度
为推动各地学前教育三年行动计划的实施，教育部颁布了《学前教育督导评估暂行办法》,"加强幼儿教师队伍建设，核定并保证公办幼儿园教职工编制，落实并提高幼儿教师待遇，加强幼儿教师培养培训等方面的情况"就是督导评估的主要内容。虽然各地、各级政府就学前教育三年行动计划落实情况进行了督导检查，但从各省市学前教育三年行动计划的目标和落实情况分析来看，仍然存在有明显的地域差异。教师队伍建设是三期行动计划的专项督查项目，为了有效完成学前教育三年行动计划的发展目标和任务，贫困地区应该加强幼儿教师队伍建设督导评估力度，及时掌握情况，调整改进幼儿教师队伍在发展进程中存在的偏差，以保证三年行动计划中幼儿教师队伍建设目标的有效贯彻落实。
结语
综上所述，贫困地区幼儿园教师队伍发展存在的困难和问题要得到根本性的改观还任重道远。为推进贫困地区幼儿园教师队伍建设，缩小与发达地区的差距，促进教育公平，各级政府、教育主管部门应该高度重视,进一步发挥主体职能，大力推进学前教育三年行动计划的实施，要做到"手中有账本，心中有规划，脚下有行动"，有步骤有计划地予以解决，也需要社会各界的有识之士给予广泛关注和支持。
编辑：王波
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